用专业眼光研究旅游,以创新理念发展旅游,广东省旅游发展研究中心与社会各界共同创造成功的旅游目的地!
我中心近期业务情况以及已往规划项目的后续报道
我中心进行规划设计的旅游景区度假区名单
我中心的技术团队主要专家成员简介
刊载我中心专业研究文章。如需转载,请联系原作者或本网
转载公众媒体上与我中心相关的报道
我中心资质、法人等证书及单位所在位置的详细介绍
我中心与近30家广东省代表性旅游企业具有紧密的联系,形成了市场研究网络,对旅游市场动向能够及时准确的把握
国家颁布的有关旅游规划、旅游景区发展等方面的法规法则
旅游研究

论旅游行政主管部门对旅游资源的管理职能
陈南江

 

旅游资源是旅游业的重要支柱,目前旅游行政主管部门无论在国家层面还是省、市、县层面普遍对旅游资源管理缺少力度,远远不及对旅行社及冥馆饭店的管理规范化,已在很大程度上影响其行业管理职能的充分发挥,影响旅游业的快速、有序和健康发展,是目前旅游发展热潮下亟待解决的现实问题,笔者在此提出一些对此问题的个人看法,冀与业内同仁探讨。
  一、管理力度不足的症结剖析
  1.症结之一,是旅游主管部得到的赋权不足
   长期以来,国家对风景名胜区、森林公园、城市公园、文物古迹等旅游资源分别委派建设、林业、园林、文物、宗教等部门进行直接的人、财、物管理,以保护为主、利用为辅的方针不自觉地为旅游业服务。改革开放后,国家对旅游业的认识由政治任务(外事接待)、文化活动(民众休闲)发展到兼具经济职能的产业部门(有些县市至今尚在筹建之中),由其统筹旅游业的发展。但是,新生的旅游局在很多省市未能列为行政局,仅作为事业单位,未能获权管理风景名胜区等各类旅游资源;在工作中,一些地区的相关部门认为旅游局对旅游资源的管理介入了其权力范围;或者认为旅游部门对资源重开发轻保护,在一定程度上表现出不积极合作的态度,使旅游部门陷入了对资源管理乏力的局面, 19 8 9年后,人造景观大量涌现,多数省一市的旅游主管部门未能及时与计委、外经委一起列入项目审批程序,导致人造景观从立项、建设到经营都未在体制上接受旅游局的管理,进一步加剧了旅游局对资源开发调控乏力。从1992年起,旅游主管部门沿用计划经济下直接管理的思维模式,以建立旅游度假区为笑破口介入资源管理,取得了一定效吴,但由于未有思路的创新,未能解决原有问题。
   要从根本上解决对资源管理信息不灵、调控乏力、管理无据的问题,须从立法上明确赋权。《旅游法》千呼万唤不出台,使旅游主管部门的资源管理职能缺少依据。福建、云南、海南、深圳等省市率先以地方法规条例明确赋权,调步掌握了工作主动权,但在贯彻过程中仍待努力加大力度。
  2.症结之二,是旅游主管部门在资源管理中的角色不明
   传统上,行业管理部门兼具规范者、投资者、协调者、服务者四种角色,随着从计划经济列市场经济的转变,投资主体日益多元化,旅游主管部门与开发商的角色不断分离。“国家、地方、部门、集体、个人一起上,自力更生和利用外资一起上”的政策,使得一些国于传统的计划经济下由国家投资拨款开发思路的同志茫然困惑,在巨大的旅游投资,总额中,旅游局从国家获得的资源开发资金可谓微不足过由于政策未赋予旅游部门明确的管辖权,对 重点地区、重点企业减免税收等优惠政策难以到位,使旅游主管部门未能很好地发挥规范和协调者的角色;一些企业自主投资、建设、经营,在此过程中未能得到旅游主管部门的帮助指导,视其为多余的婆婆,因而接受管理的积极性也不高。
  3.症结之三,是旅游主管部门内部对资源管理职能的认识不够
   市场经济是有别于计划经济的全新体制,新的运作环境带来很多新的认识问题。首先,对如何行使旅游资源管理职能,旅游主管部门内部存在着“无为”与“有为”的态度分歧。有些同志认为市场经济意味着自由经济,政府不应过多介入,应由投资者自行决策自行承担风险。既然旅游局无能力参与景点建设和项目审批,就让市场充分发挥调节作用,通过优胜劣汰达到最优效果,这一态度导致旅游局无所作为、形同虚设,有关工作被动应付,工作重心逐渐向自身经济效益转移,进而向旅游公司蜕化;另一种观点则主张积极介入,强化管理,即有所作为,但在方法上仍囿于传统的直接条块管理,受到人、财、物、体制等诸多因素的现实制约,导致难有成效。这一认识问题已不仅是旅游都门一家的问题,而是当前政府部门面临的普遍问题。
   其次。对旅游资源的管理,相当数量的旅游部门通知未能适应时代变化,未能给予足够重视。个别省市旅游局甚至为设立资源管理部门,有的则命名为“计划(统计)”或“规划”。名称与工作重点有着很大联系,“计划”更多地是计划经济的产物,是小旅游概念的产物,往往是从上向下部署的与市场脱节的计划,是从下向上要钱要物的计划。在当前实际工作中,计划的工作量已经很小。“规划”则往往适应不了大旅游资源概念的要求,纳入规划的资源广度远远不足,而且由于专业人员不足,规划审批和实施监督体制不够健全等现实问题,工作也难以切实开展。
  二、在思想上充分提高对旅游资源及管理的认识
   要想无分行使好对旅游资源的管理职能,旅游主管部门首先必须对“旅游资源”能够有正确、科学、全面的认识,其次对如何行使对其管理必须有统一、端正的各度。
  1、正确、科学、全面地认识旅游资源
   广义而言,凡是能激发人们旅游动机、吸引人们离开常住地而非求职、迁居为目的的所有自然和社会因素,均为旅游资源。它不仅包括有形的风景名胜区、森林公园、人文古迹、城市公园、人造景点等有明确边界和名称、标志的有形资源,页应包括无明确界限、无明显标志甚至无形的旅游资源,如田园水乡、城市风光、民俗风情、气象奇观、亲情友情、特色美食等等;既包括长期存在的旅游吸引物,也包括暂时性、短期性的旅游吸引物,如会议、天象奇观、节庆活动;既包括现实性的已开发的旅游吸引物,也包括潜在性的、尚待开发的旅游资源,如东莞农科所将新奇瓜果蔬菜培面基地对外开放、中山围垦农场改造后以海上庄园之名吸引游客、佛山无人操作的自动化工厂和厦门的集美学村被纳入旅游线路等等,均是潜在性资源。向现实性资源的转化,旅游主管部门的同志应当把视野从传统的有形、长期、现实的旅游吸引物上拓展开来,充分认识、挖掘和管理好当地的各类旅游资源。
  2、端正和统一对旅游资源管理职能的认识
   正如于光远先生指出,市场经济意味看“小政府,大社会”,但不等于自由经济,绝非意味看政府消极无为,无论在市场经济还是计划经济下,政府的调控作用都不可忽缺,只不过其两大手段(经济手段和行政手段)在使用的程度上有所不同。新兴的旅游事业的迅猛发展更需要一个积极而非消级的行业主管部门,需要一个有为而非无为的行业指导机构。一味地相信市场的“看不见的手”的力量,忽视投资商中企业利益甚于地区利益,重近期利益甚于长远利益的行为心理特征,必将导致巨大的投资失误和普遍的无序竞争。目前众多游客、新闻媒体和人大政协提案就一些旅游景区的品位低下、近距离重复建设、破坏性开发和安全事故对旅游主管部们堤出了质询和批评,正是旅游主管部门因客观和主观原固未能事先发挥好管理职能的结果。如果说一些垄断性的行业可以由政府机构转变为行业性总公司的话,综合性、竟争性相当强的旅游业不可以没有一个行业主管机构进行协调、规范和服务,即便以旅游协会、旅游仪会之类的名称也不过是名称的变化,一些地区以协会的名称试行一段时期,效果并不理想,也说明现阶段尚需要一个较强有力而非行业自律性的机构存在。一些市县的旅游局目前沦为以旅行社业务为主的一般性旅游企业,是在赋权不足的客观背景下对行业管理职能的漠视和放弃。
  三、实行对旅游资源的积极性科学化管理
  1、 正确认识资源管理职能的工作方法
  在对旅游资源的管理工作中,旅游主管部门应以端正对旅游资源和管理职能的认识为基础,从现实存在的种种客观制约和发展契机出发,积极地开展管理工作。概括起来,其管理职能的发挥应注意以下四点:
  (l)旅游资源的广泛性和部门管理分割现状决定了旅游主管部门不可能直接控制和管理所有的旅游资源,旅游主管部门对旅游资源的管理是以间接管理和联合管理为主,主要的工作方式是与相关部门(建委、宗教、文化、园林等)合作开发、共同管理, 人、财、物的直接管理居于十分次要的地位;
   (2)旅游主管哪门没有能力也不应当成为旅游资源开发的投资主体和经营单位,政府职能与企业职能并不合二为一,它对资源的管理是以信息掌握为基础,以协调、规范和服务为工作重点;   
   (3)发达国家的经验业已证明,对旅游资源的管理力度并不依赖于权利,不能错误地理解为是权力不够大的问题,而一味追求直接控制、归口管理,更不能有悲观情绪和畏难情绪。要抓住管理的本质和关键,既充分把握市场和企业的需求(包括潜在需求),以服务为第一宗旨,做好市场预测,把握未来发展动向,努力协调、宣传、推动,使旅游资源开发企业自觉自愿地接受旅游行业主管部门的管理。   
   (4)在市场经济下旅游主管部门的角色是积极做好政府、企业与社会的纽带和桥梁,宣传旅游意识,促进资源开发,规范旅游经营,推动行业发展;
   (5)旅游主管部门的资源管理职能被相关部门、企业和社会认可有赖于在相关部门沟通、为企业服务与全社会宣传工作中逐渐实现。
   2、识极规范开发与经营,走向计划与市场的民住契合
   对于每一个行业主管部门而言,规范行业健康发展都是十分重要的职能。对于旅游主管部门,规范职能可以分为对资源开发的规范与对资源经营的规范。
  在规范开发方面,旅游主管部门一方面应当努力争取区域旅游规划的审批权,从省、市、县、乡镇到风景名胜区、旅游度假区,无论是战略规划、布局规划抑或专项旅游规划,均应由旅游主管部门审批,从而把握区域旅游发展方向;另一方面,应当努力获取旅游建设项目的会审权,避免大型项目在一定区域内雷同建设、不合理布局,对于不报送旅游部门审批的项目,旅游主管部门应与工商部门达成一致,拒绝发放营业许可证,各旅行社也不得将此景点纳入旅游线路。
   在规范经营方面,旅游主管部门首要应制定游览娱乐场所经营规范或服务标准,并对景区仿照旅行社实施保证金制度,以保障游客权益、处罚违纪经营、补偿游客在景区游览过程中因景区管理不善而蒙受的损失;另一方面可以对各类景区按规模、影响、服务质量实施分等分级,按不同级别享受不同的权益,尤其是在市场推广销售方面。对此,目前云南已有所尝试并取得了一些经验。
旅游主管部门对资源开发与经营的规范作用离不开三个方面的背景条件,即政府的支持、相关部门的协调和旅行社的配合。三者之中,相关部门的协调是难点。旅游主管部门应努力通过宣传和沟通让相关部门认识到共同开发、共同管理有利于资源效益的最大化。旅游法一旦正式出台,将是其规范职能最根本和最有力的保障,旅游部门应与政府、人大加强沟通,争取尽快颁布施行。
   3、变消极为积极,走向对全方位资源的全方位开放
   除规范职能外,旅游主管部门的另一基础职能(或者说是更本质的职能)是服务,包括为地方政府服务、为企业服务、为游客和当地居民服务,引导和加快旅游资源的充分合理开发,使之由资源到产品,进而推向市场,具体措施可以包括:   
   (1)积极与有关单位沟通,在旅行社配合下将有旅游吸引力的农村、工厂、学校和电影制片厂等潜在旅游资源开发出来,纳入旅游线路。
  (2)努力引导现有旅游资源更新表现形式、加强宣传包装以适应市场需求,如将国内大量博物馆从门前冷落车马稀的状态摆脱出来,从狭窄的文化人、专业人士市场拓展到大众市场。此类充分开发潜在市场的工作应成为旅游行业主管部门的工作重点。
  (3)对相关旅游资源组织考察,评比和认定,推出区域内若干旅游文化村落、生态旅游基地、体育探险旅游基地、会议接待基地、疗养康复基地和旅游商品名牌系列、旅与美食名牌系列;
  (4)通过与政府有关部门协调,从交通、税收、招商引资等方面推出优先项目和优先地区,有重点地引导资源开发;
  (5)成立同类资源的协会组织,如度假区协会、人造景观协会、高尔夫协会、旅游商品生产企业协会,进行行业自律规范;形成与 香港旅游议会相类似的机制;
   (6)根据资源条件包装地区旅游形象,适时组织地区性主题旅游年或节庆,有重点地推广不同系列的产品;
   (7)根据当地实际建立旅游一条街或景区一条街、旅行社一条街,设立旅游咨询中心、免费旅游咨询电话、旅游产品信息中心,为游客及投资商服务,定期或不定期地开展项目推荐活动,做好招商引资的纽带和桥梁;
   (8)加强统计工作和信息搜集,及时向资源开发企业提供国内外旅游资源开发和经营的信息和经验,并适时举办旅游资源规划、开发和管理的人才培训和干部研讨活动。
  结 语
   笔者注意到,近期一些省市旅游主管部门相继以多种形式积极介入资源管理工作,有的已经颇具成效,如云南对景点的分等分类制度、深圳市人大通过的《深圳经济特区旅游行业管理规定》、苏州对旅游商品经营秩序的规范、广东省政府明确提出广东的旅游立法要在全国先行一步等等。这些措施的积极意义不言而喻望而言,提高对资源管理职能的认识、完善资源管理职能的手段已是当务之急,各级旅游主管部门的同志应当为此进行不懈的努力。


中心近照

中心团队

联系电话

电子信箱:gdtrc@sohu.com   版权所有:广东省旅游发展研究中心 联系我们吧 支持:如需转载请注明出处 Top
  中文域名:广东省旅游发展研究中心.中国

粤ICP备06024306号 广东省通信管理局